【好文分享】「參與式預算」的興衰浮沈:巴西愉港的故事(三)

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本圖文轉載自巷子口社會學

 

解構「愉港神話」,找回歷史縱深

故事到此結束了嗎?一般教科書或學術文獻或許已經要下結論了:「愉港是典範,照做就對了」。但這不是本文的用意。本節希望把問題談得複雜一點,尤其希望能解構「愉港神話」,把愉港經驗從天上拉回人間,還原其複雜的歷史過程。

 

我所謂的「愉港神話」是:進步的社會運動(民主化運動、社區運動、工人運動、農民運動……)催生了進步的政黨(工人黨),並讓進步政黨取得權力;在進步政黨執政下,進步社運的主張(參與式預算)不僅實現,還進一步制度化,於是成為進步社運與進步政黨協作治理的典範。這類敘事雖屢見不鮮,但實際的歷史發展過程卻複雜曲折得多。讓我們從頭講起。[1]

 

首先必須留意的是,在1990年代之前,愉港最強的政治力量不是工人黨,而是巴西民主勞動黨,如愉港舉足輕重的「愉港住民協會聯盟」(UAMPA)便和該黨關係密切。也因此,贏得1985年愉港市長選舉的,是巴西民主勞動黨的Alceu Collares,而不是得票率只有11.4%的工人黨候選人。工人黨之所以能在1988年勝選,有其特定歷史條件:Collares的施政成績實在太糟,加上整體經濟惡化,一般市民已對他失去信任。此時,形象清新的工人黨決定與巴西共產黨(Partido Comunista Brasileiro,PCB)組成「人民陣線」(Frente Popular)聯合競選。[2]工人黨還採用了新穎的競選策略,名曰「一網打盡」(arrastão):工人黨的支持者透過不斷上街遊行、載歌載舞的方式來宣傳,並邀請一般市民加入遊行歌舞的行列,成功匯集了對執政者不滿的民氣、轉化為選票。但儘管勝選,人民陣線的得票率還是只有34.4%,並不算大勝。隔年(1989年)的總統大選中,巴西民主勞動黨的候選人Leonel Brizola在愉港甚至拿下近七成的選票,是工人黨候選人盧拉的十倍。此外,即使在工人黨執政的16年間,工人黨在市議會中的席次也從未過半。總之,工人黨在愉港的根基並不如一般想像的那麼穩固。

 

工人黨的市長候選人Olívio Dutra上任後,還面臨了嚴重的「內憂外患」。內憂者,工人黨黨內派系傾軋不斷:激進左翼應該如何治理都市,是應該推動建立基層的「人民委員會」或蘇維埃,並把權力轉移給這些基層組織,還是建立制度性的市民參與管道……?又由誰來決定政策,是市府團隊,整個黨,還是社會運動團體與社區組織……?[3]外患者,巴西經濟情勢嚴峻,愉港財政千瘡百孔,有太多前任市府留下的問題有待解決。

 

很少人知道,其實工人黨政府上台後,首先推動的並不是「參與式預算」,而是試圖遵循1988年參選的政綱,透過建立「人民委員會」的方式來使「一切權力歸於蘇維埃」(由基層人民及其代表直接行使與監督權力)。1989年2月,市政府發動工人接管客運公司,並與工會、社區團體、學生共同組成了接管委員會,但資方立刻強力反擊,雇用黑道破壞交通工具、搗毀辦公室設備及文件。在缺乏更廣泛的市民奧援之下,市府被迫將公司交還資方。幾個月後,市府才決定從預算問題下手,將公民參與引進預算制訂的過程。但黨內較為激進的左翼對此多保持懷疑,認為這種「改良主義」的措施只是讓一般市民去「分麵包屑」,不是真正的左翼路線。但在Dutra的領導下,市府還是強力推動了預算制訂過程的「民主化」,並從此改變了愉港的政治發展軌跡。

 

看起來已經夠曲折了,但好戲還在後頭。1989年9月,市府首次與市民(特別是社區團體)公開討論預算,地點在愉港金屬工人的工會,約有700多名社區運動者與會。但多數社區運動者對這場會議極為不滿,認為市府對行政區的劃分不當(全市僅分為五區,範圍過大,難以實行直接民主)、準備不足、態度過於強硬、不願接納社區代表的意見。

 

會後,市府官員決定在愉港住民協會聯盟(UAMPA)的辦公室,重新與社區代表討論行政區劃分的問題,最後根據歷史、地理、社會經濟條件等因素,劃分出16區,算是解決了雙方在這方面的歧見。9月底,市府召開第二次預算會議,約有900人參加,並選出90名代表進入市政府的預算委員會,持續與市府官員討論預算細節。但參與者很快就發現,自己能夠審議、決定的預算額度,實際上僅佔總預算的一小部分(只包括資本支出的部分,1990年為總支出的11.2%),因此不滿情緒高漲。此外,由於市政府的財政狀況艱難,隔年幾乎沒有完成任何一項市民決定的投資項目,導致大批市民集結在市政府前抗議,使「參與式預算」和市政府的處境雪上加霜。可以預見的是,參與1990年預算會議的人數大幅減少,只有前一年的一半。16個行政區中,有12個行政區的登記參與人數不到25人,其中有的行政區甚至連10人都湊不滿。1990年的民調中,超過40%的市民認為政府表現「差」或「極差」,只有不到24%的市民回答「好」或「極好」。

 

情勢如此低迷,但接下來的一兩年內,愉港市政府卻透過一連串的制度改革,逐漸挽回了參與式預算的聲譽。這是討論愉港參與式預算時不能忽略的細節。最重要的,是整體的稅務改革。愉港市府逐步在不動產稅及服務稅方面實施累進稅率,並防止逃漏稅。在稅務改革下,光是從1989年到1991年,愉港的歲入就增加了一半。把時間拉長來看,十年內,愉港的歲入增加了一倍,全市的預算中有將近六成來自於自己的稅收(一般巴西城市只有三至四成),因此不至於過度倚賴州政府和聯邦政府。

 

再者,1990年底,市政府成立了後來在參與式預算中發揮重要功能的「規劃辦公室」(Gabinete de Planejamento,GAPLAN)和「社區關係協調中心」(Coordenação de Relações com as Comunidades)。前者成為市府不同單位的協調機構,負責匯集資訊、協調行動,以確保政策執行的中立;後者則在各行政部門安排「社區推動者」,負責籌辦各行政區的預算會議,並協助市民擬訂計畫、解決技術上的困難,以擴大參與。有學者認為這是一種「政治上的集中化、行政上的去中心化」(political centralization with administrative decentralization)。同時,市政府也和預算委員協商出投資資源的分配標準:(1)行政區居民的參與程度;(2)行政區缺乏基礎建設及服務的程度;(3)行政區的人口規模;(4)行政區在都市整體發展中的重要性。

 

1991年,市府幾乎完全執行了1990年由參與式預算會議通過的投資計畫,因此大幅提高了聲望,該年參與預算會議的市民也比前一年增加了三倍。另一項重要的突破,是重新調整了投資資源的分配標準,使其更客觀:拿掉了前一年通過的四項標準中過於「主觀」的兩項(第一項及第四項),並加上一項「各行政區自己通過的預算優先順序」。這三項分配標準後來便一直沿用,而不少參與式預算的研究者認為這三項標準顧及了「社會正義」的原則(考慮到各區的人口、是否缺乏基礎建設、居民投票通過的投資優先順序)。但後來在世界各地出現的「參與式預算」,卻往往有意無意忽略這些重要原則,可說是只得其形,不得其精髓。

 

1992年,預算會議的參加者又比前一年增加了兩倍多;工人黨的市長候選人Tarso Genro(原副市長)在選舉中大勝(第一輪得票率48%;第二輪為61%)。1993年,Genro決定在隔年引進「主題會議」,討論全市層級的預算問題。1996年,原副市長Raul Pont(工人黨內托洛茨基派「社會主義民主」的重要幹部)以55%的得票率當選市長,得票率第二的候選人只有22%。參與式預算實行六、七年下來,不僅已逐步制度化,也成為了工人黨擴大基層支持的有利機制。

 

愉港的參與式預算之所以能逐步確立,還有另一項關鍵因素:愉港內的政治反對力量過於分散,且不夠組織化,無法對市府的分權化措施構成挑戰;除了主流媒體幾乎毫不關注外,其中許多反對力量一開始甚至不把參與式預算當一回事。比如說,參與式預算實行之初,歷史悠久的巴西民主運動黨(Partido do Movimento Democrático Brasileiro,PMDB)黨內根本沒有討論該如何應對,一直到參與式預算成為「市政府和工人黨最有力的武器」(巴西民主運動黨前主席語),才驚覺事態嚴重。在愉港地方實力雄厚、擁有市議會多數席次的巴西民主勞動黨,也同樣力有未逮。雖然該黨黨內某些與前市長Collares關係良好的領導人曾透過愉港住民協會聯盟(UAMPA)等組織,要求黨員與社區居民抵制預算會議,但成效不彰。一方面,部分受到該黨控制的在地組織(如Norte行政區的人民委員會)雖試圖動員群眾(特別是貧民窟的居民)杯葛參與式預算,但長久下來卻逐漸喪失正當性,並受到居民質疑(見Baiocchi, 2009: 128-30);另一方面,多數基層市民和社區運動者寧可進入預算會議戰鬥,也不願留在外部杯葛。頭幾屆的全市預算會議中,甚至有部分委員是巴西民主勞動黨的支持者!由此可見,基層對「參與」的需求遠遠超過了黨的指令,再加上這些反對黨的組織化程度原本就不高(有種說法是「缺乏紀律」),參與式預算才能在這些因素的共同作用下,有機會逐漸制度化。一直要到1990年代末期,反對參與式預算的力量才在政治上集結起來,對工人黨的執政提出較為有力的挑戰,並最終在2004年的市長選舉中擊敗曾於1997-2000年擔任市長的工人黨候選人Raul Pont。

 

參與式預算之路,道阻且長

那麼,工人黨下台後又如何呢?是否真的如某些學者所言,「由於參與式預算的制度化程度已經很深,故新政府也不敢廢除之」?表面上是如此,但背後其實暗濤洶湧。2005年上任的市長是巴西民主運動黨的José Fogaça,他代表人民社會主義黨(Partido Popular Socialista,PPS)參選,在選舉中得到反對黨、中上階層、右翼菁英的一致支持,在第二輪選舉中贏了Raul Pont六個百分點(53% vs. 47%)。Fogaça於2008年連任成功,2010年3月因參選南大河州州長而辭職,市長補選由巴西民主勞動黨的José Fortunati勝出(Fortunati原為工人黨黨員,曾於1997-2000年擔任Raul Pont的副市長)。2012年底的市長選舉中,Fortunati以65.2%的得票率高票連任;第二高票為巴西共產黨的Manuela d‘Ávila(17.7%);工人黨的候選人Adão Villaverde只獲得9.6%的選票,位居第三。這可以說是巴西民主化以來工人黨在愉港最大的挫敗。

 

八年來,不論Fogaça或Fortunati,形式上都沒有廢除參與式預算,但參與式預算實際上已經慢慢換了面貌。首先,兩位新市長鼓吹的是新自由主義、管理主義色彩濃厚的「在地團結治理」(Governança Solidária Local)模式,強調的不是參與、培力、權力分散和資源重分配,而是納入各種NGO與私人企業的多元「夥伴關係」,且由上而下、技術官僚的作風日趨明顯。在這種狀況下,參與式預算越來越像是「溝通」與「諮詢」的場合,而不再是分散預算權力的機制。關注參與式預算多年的愉港民間組織「都市研究與諮詢中心」(Centro de Assessoria e Estudos Urbanos,CIDADE)在2005年12月的刊物中便指出,參與式預算「形式上的制度依然存在,但正在排除公民的直接參與」(可參考如Koonings, 2009;Fox, 2009;Chavez, 2008)。

 

其次,市府高層(如市長、市長秘書、各局處首長)越來越少出席預算會議,引起許多市民代表、預算委員的不滿。更怵目驚心的是,預算會議通過的預算項目執行率逐年遞減(見圖三)。這幾年來,CIDADE對市政府這類「消極抵抗」或「暗中杯葛」的做法提出了特別嚴厲的批判(可參考其出版品《都市觀察》〔De Olho na Cidade〕及網站http://www.ongcidade.org/site.php)。因此,說愉港的參與式預算「日薄西山」、「名存實亡」,或許並不為過。

 

至於工人黨為何下台,還需要更深入的研究,但幾項因素極為關鍵。如前文所述,從愉港市民「分裂投票」(市長投給工人黨,市議員投給其他黨派)的習慣就可以看出,工人黨在愉港的政治基盤其實並不穩固。一般市民之所以投票支持工人黨的市長候選人,不一定是因為支持工人黨本身的意識型態或政綱;用學者Baiocchi(2009: 134)的話來說,愉港的公民社會效忠的不是工人黨本身,而是「一套可以讓市民投身其中的規則,這套規則讓公民社會既有自主性,也有權力針對治理問題做出有意義的決定」。

 

再來,絕不可忽略工人黨在取得總統大位後的右轉與貪污醜聞:2003年12月,Heloísa Helena等四名國會議員因投票反對盧拉的退休金「改革」方案(削減公部門勞工的退休金),遭開除黨籍,引起國內外左翼一片撻伐;2004年6月,Heloísa Helena等人建立了新的左翼政黨「社會主義與自由黨」(Partido Socialismo e Liberdade,PSOL),並於2006年總統大選代表該黨參選總統,拿下6.85%的選票;2003至2005年間,工人黨政府每月支付各黨國會議員巴西幣三萬元,換取他們對政府法案的支持,而這一連串巴西人稱「高額月費案」(Mensalão)的醜聞於2005年遭揭發,至今餘波盪漾;去年(2012)年底,巴西聯邦最高法院公開審理這件「巴西史上最嚴重的貪污案」,有38位被告涉嫌挪用公款、洗錢和貪污,其中多為工人黨高層或政府高官,而去年僥倖「逃過一劫」的前總統盧拉本人,今年初也受到了調查……。工人黨會在愉港連續輸掉四次市長選舉(2004、2008、2010、2012年),和一般民眾對這個「政治暴發戶」式政黨的改觀,必然息息相關。

 

代結論:參與式預算是到達理想政治人的一種可能

最後,我想回到參與式預算,簡單談一談左翼應該如何看待這個都市治理模式。我認為,在最好的狀況下(例如工人黨執政時期的愉港),參與式預算確實可能提升透明度、打擊貪污腐敗、瓦解侍從主義,也能夠在一定的範圍內促進社會資源的重分配,並提升參與者的政治意識,達到「培力」(empowerment)的效果。長遠來看,這些正面因素確實可能有利於更激進、全面的社會變革。

 

然而,在肯定參與式預算可能具有的正面功能之餘,我們也應該正視,貧窮與不平等的各種根源,包括全球的政治經濟結構、高度剝削的勞動體制、生產資源壟斷在少數人手中……等等,都不是參與式預算能夠處理的問題。如果把參與式預算(即使是愉港版本的參與式預算)當成左翼的「都市治理」典範或唯一的實踐道路,反倒可能窄化、限制激進政治的想像空間。

 

舉例來說,雖然「參與式預算」可以算是一種「經濟民主」,但卻極不完整。更全面、深刻的經濟民主,至少還應該包括以工會、合作社企業與各種社區委員會(或類似形式的基層組織)為基礎的「團結經濟」(solidarity economy),以促進工作場所內的民主,並讓更高層次的(如在地社區、都市乃至國家的)重大經濟決策能夠經由民主審議、帶有社會意識與責任。[4]此外,一個經常被忽略的問題是,任何參與式民主的制度設計,都必須為公民的參與創造條件。對「上班打卡制、下班責任制」的諸多民眾而言,要他們在政治與經濟上進行深度的參與,幾乎是苛求。也因此,真正的(而非口惠而實不至的)參與民主,勢必要與縮短工時運動齊頭並進。如Ernest Mandel(2002: 245)多年前所言:「廣大群眾必須有能力並樂於承擔『一般社會事務』的管理所要求的任務。這就相應地要求大大縮減工作日(或工作周)以為前提。……除非人民擁有管理他們的工廠和社區事務所需要的時間,否則發展自治就不會取得根本進展」。

 

 

以倡議「強民主」(strong democracy)聞名的美國政治學者Benjamin Barber曾以一段優美的文字描述他心目中的「政治人」(homo politicus):「依賴他人,但在民主之下,能夠自我決定;能力不足且無知,但在民主之下,能夠相互合作;固執且唯我獨尊,但在民主之下,卻具有創造力,能夠真正地轉化自我」(Barber, 2003: 119)。工人黨執政時期的愉港,我們看到「參與式預算」一度體現了這種能夠培養出「政治人」的民主參與機制。但在本文的「解構」下,我們也看到了它複雜的歷史條件、迂迴的政治進程和晚近的質變。參與式預算∕參與式民主之路、「政治人」之路,可謂道阻且長。

 

推薦閱讀:【好文分享】「參與式預算的興衰浮沉」:巴西愉港的故事(一)(二)

 

 

[1] 我主要的參考資料是Abers(2000)、Goldfrank(2011)、Ganuza and Baiocchi(2012)等。為了閱讀方便,本文已盡量減少引用文獻,讀者若有興趣進一步研究(愉港的)參與式預算,可以參考文末的「延伸閱讀」。

 

[2] 在接下來的幾次愉港選舉中,工人黨都是以「人民陣線」的模式聯合參選。

 

[3] 當時,工人黨內部的托洛茨基派「社會主義民主」(Democracia Socialista,DS,工人黨內最重要的派系之一)對工人黨領導的市府有諸多批評,但透過一系列的黨內爭論,達成了某種程度的共識。比如說,工人黨最後決議從一般工人的角度出發來治理都市,並由整個市府團隊(而非黨的領導人或個別派系)來規劃政策。

 

[4] 提供兩個網站供有興趣的讀者參考:(1)Democracy at Work(http://www.democracyatwork.info/);(2)Solidarity Economy(http://www.solidarityeconomy.net/)。

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